МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ КОНФЕРЕНЦИИ, МАЛЫЙ БИЗНЕС И МУНИЦИПАЛЬНАЯ НЕДВИЖИМОСТЬ
СОКОЛОВА О.Б.: (Часть 2)
- В первой части своего выступления я заострила внимание на социальной ответственности бизнеса, в том смысле, что бизнес должен отвечать за то, что ему прямо поручило общество: трудовые аспекты, соблюдение стандартов, экологическую безопасность и другое. А теперь разберемся, что должно делать государство. Государство должно наиболее эффективным и прозрачным образом осуществлять те полномочия, которые ему делегировало общество через постановления законодательных властей.
Что получается: когда государство передает государственное имущество (фактически в момент приватизации оно имеет статус казенного), государство или муниципальный орган, передают его кому-то не потому, что это арендатор или малый предприниматель, или организация инвалидов, не потому, что это значит, кому от этого лучше. Государство, когда приватизирует имущество, преследует две цели. Одна цель - структурная, т.е. избавление себя, избавление государственного или муниципального сектора от непрофильного, с точки зрения выполнения государственных и муниципальных функций, имущества. Если данный бизнес, который вчера был государственным или муниципальным, имеет конкурентов на рынке, т.е. функционирует в конкурентной среде, то это крайне не этично государству за счет своих институтов, государственных или муниципальных, составлять конкуренцию тем субъектам, которые его же и поддерживают и финансируют за счет налогов. Из конкурентных сфер экономики, которые не отнесены законодательно к сфере ответственности государственной или муниципальной власти, государственные муниципальные органы должны уходить. Следующий аспект: приватизация всегда преследует бюджетную цель настолько, насколько имущество является ликвидным, настолько, за сколько оно может быть продано, т.е. за максимальную стоимость. И при этом, кто является самым эффективным покупателем государственного и муниципального имущества. По моему мнению, это то лицо, которое больше платит. Готовность больше заплатить за имущество показывает готовность субъекта более эффективно распоряжаться этим имуществом, получать большую прибыль, платить большую зарплату, платить в большем объеме налоги в соответствующий бюджет. Наиболее эффективна приватизация, осуществленная за высокую стоимость в свое время, и в результате имущество достается лицу, которое готово оправдать те деньги, затраченные на приватизацию в ходе открытых и конкурентных торгов.
Следующий тезис по поводу законодательных инициатив, направленных на поддержку сделки приватизации малого бизнеса и организаций инвалидов: высокая коррупционная емкость от такой законодательной инициативы. Всегда понятно, если мы устанавливаем адресную спецподдержку в экономической сфере, то те экономически более сильные субъекты, которые и без этой экономической поддержки имеют рычаги и возможности, чтобы обеспечить себе приоритетные доступы к данному ресурсу, которое распределяется в льготном порядке, они просто наденут на себя маску льготника, просто придут и получат то же самое. Это тот пример, который привел Мужихов Н. В. Здесь даже та деликатность, с которой вышли авторы законодательной инициативы с этим законопроектом, когда заявили, что право на такой приоритетный выкуп имеют арендаторы, арендующие имущество сроком не менее 3 лет, даже и эти ограничения элементарно обойти и представить документы (договор на аренду, который нигде не регистрируется), подписанные задним числом. У меня сложилось мнение, что к такой приватизации приводит непрозрачность процедур, в рамках которых происходит отчуждение государственной и муниципальной собственности. Представитель организации «Деловая Россия» на одном из заседаний произнесла, что ни одна из сделок по продаже ликвидного имущества не осуществляется по полностью прозрачным процедурам, т.е. всегда имущество достается какому-то заранее заинтересованному субъекту.
Основной резерв повышения эффективности использования государственной собственности, по моему мнению, - это укрепление законодательно установленных гарантий равенства доступа всех к этим ресурсам, т.е. к государственному и муниципальному имуществу, и обеспечение открытости и прозрачности этих процедур. В этой связи в рамках законопроектных работ в правительстве готовим поправки в Закон о приватизации, при этом усиливаем принципиально понятие информационного обеспечения приватизации. Мы устанавливаем определение информационного обеспечения приватизации как комплекса процедур, направленных на раскрытие информации обо всех этапах приватизации, начиная от подготовки и заканчивая итогами приватизации, причем обязательно в общедоступных средствах массовой информации. Нужно открыто информировать население о проведении приватизации, освещать в средствах массовой информации, в электронных средствах информации, чтобы было общедоступным объявление о предстоящих торгах, чтобы была полная информация о приватизации, чтобы были созданы общедоступные информационные ресурсы о свободном государственном и муниципальном имуществе. Для этого мы готовим специальное постановление, которое называется «Публичный реестр федеральной недвижимости», и если эта система заработает и будет транслирована и в регионах, вплоть до муниципального уровня, то это приведет к тому, что любое заинтересованное в приобретении имущества лицо может зайти в интернет и получить полную информацию о свободных площадях, об аренде, когда состоится конкурс, каковы стартовые условия. Мы пытаемся устранить пробел в информационном поле и сейчас раскручиваем возможность открытия информации на всех этапах приватизации, начиная от подготовки и заканчивая итогами приватизации, причем в общедоступных СМИ, включая электронные средства массовой информации. Должна быть такая среда, когда предприниматель, который считает что его ограничили в доступе к имуществу, обидели, имел возможность оспаривать в судебном порядке корректность информационного обеспечения процессов приватизации.
В том законопроекте, который мы читаем, конечно, существенно возрастут издержки органов, в частности, местного самоуправления по подготовке к приватизации, потому что он предполагает отдельные затраты на оценку имущества, которое изымается из состава имущественного комплекса предприятий, готовящихся к приватизации. При этом, цена имущества определяется самостийно органом, в частности, местного самоуправления. То есть принимается в расчет результат независимой оценки, но, тем не менее, цену назначает чиновник, и какую - это его право, но не ниже той цены, которую определит независимый оценщик. В принципе, начальная цена торгов определяется по этому механизму. При торгах мы нанимаем независимую оценку, назначаем стартовую цену, но с той лишь только разницей, что далее за этой приватизацией следуют торги, и мы находим реальную рыночную стоимость, т.е. ту стоимость, где сталкивается интерес продавца, открыто заявленный, с открыто заявленным интересом покупателя. Бюджетная эффективность в таком случае может быть крайне низкая, и создание подобных преференций одним, отдельно взятым субъектам экономики, дифференцирует всех остальных, которые могли более эффективно распорядиться этим имуществом. Если мы добьемся полной информационной открытости и прозрачности участия в приватизации, будет полезно транслировать эти механизмы и на иные сделки в целом, в перспективе на гражданско-правовой оборот объектов гражданских прав.
Приватизация имущества происходит строго один раз, приватизация - это сделка, в которой имущество здесь и сейчас покидает государственный и муниципальный сектор экономики и поступает в частную собственность. На самом деле эффективность экономики, эффективность частного сектора экономики напрямую связана с оборотоспособностью имущества, с тем насколько активно имущество переходит от одного собственника к другому. Должны быть механизмы, которые стимулировали бы и в частном обороте переход имущества к более эффективным собственникам, которые его покупают дороже и, соответственно, эффективней в последствии будут использовать. Здесь резерв лежит в перераспределении налоговой нагрузки, при котором налоги на имущество в перспективе будут возрастать, т.е. приближаться к рыночным характеристикам этого имущества как к базе исчисления налога, но хотелось выразить надежду, что составляющая налогов, которая представляет собой налоги на деятельность, должна сокращаться. Мне кажется, такая схема должна стимулировать оборот имущества в экономике. Продолжая разговор о таких законодательных инициативах, выскажу идею, что на самом деле муниципалитеты имеют возможность развивать малый бизнес на своей территории. Если муниципалитет имеет норму или ресурсы, он может выполнять полномочия любые, если только эти полномочия не отнесены законом к полномочиям субъектов Российской Федерации и к полномочиям органов государственной власти. Даже если не будет такого закона, действующее законодательство о приватизации не исключает такого механизма, по которому арендаторы, являющиеся малыми предприятиями или организациями инвалидов, могли напрямую выкупать это имущество. Никто не запрещает взять пустующие площади, которые, наверно, есть в каждом регионе, создать эксплуатационные муниципальные предприятия и прописать в качестве их уставных задач предоставление этого имущества в аренду субъектам малой экономики. И в действующем правовом поле обозначить эффективные средства развития бизнеса на любой территории. Только почему-то, когда эти идеи оглашаются, они не находят широкой поддержки, а когда, на мой взгляд, более дорогой, менее удобный, более коррупционноемкий законодательный механизм получает такую широкую поддержку, это наводит на мысль, что за этим стоит что-то.
Хотелось бы еще остановиться на механизме права арендатора на возмещение ему стоимости неотделимых улучшений, которые он затратил на восстановление арендуемого объекта. Те проблемы, с которыми мы часто сталкиваемся, связаны с низкой правовой культурой заключения договоров в момент их обновления. Просто возникает вопрос: почему в действующем законе о приватизации нет заявительного принципа. На наш взгляд, при принятии решения - когда продать - этот элемент правомочия совершенно обязателен. Какой же я собственник, когда я не имею права продавать. В действующем законе о приватизации есть и будет возможность направить предложения о необходимости приватизации, любой арендатор может подать заявку на приватизацию имущества, только у государства или муниципалитета есть право выбора. Как уложиться в рамки того, что до начала 2009 года все непрофильное имущество должно быть приватизировано. Есть еще первооочередность приватизации, т.е. собственник государственного и муниципального имущества оптимизирует состав государственного и муниципального сектора экономики в рамках плановых процедур. Собственник сначала продает менее ликвидное имущество, которое больше нуждается в инвестициях, а более ликвидное имущество, которое стабильно платит налоги, можно отложить на завершающий этап приватизации. Такой элемент имущественной политики нельзя отнимать у государства и муниципалитетов. Но, тем не менее, те идеи, которые прозвучали на этой конференции, заслуживают внимания.
И в заключение хочу отметить о прозрачности процедур информационного обеспечения приватизации. Я считаю, что такие организации как торгово-промышленные палаты могли бы стать теми самыми площадками для информационного оповещения бизнес-сообщества о сделках с государственным и муниципальным имуществом, т.е. стать тем самым мостиком, дополнительным звеном поддержки прозрачных процедур отчуждения государственной собственности. Тот законопроект, который мы готовим, предполагает, что информационное освещение приватизации не обязательно должно осуществляться только в официальных источниках, в центральных и региональных газетах, но в более широком спектре возможных средств оповещения всех заинтересованных лиц в приобретении данного имущества.
Хотелось бы услышать мнение данной аудитории о перераспределении имущества и законодательных механизмах передачи имущества из федеральной собственности на иные уровни собственности. Спасибо за внимание.
ГУСЕВА Т. В.: - Спасибо, Ольга Борисовна, я думаю, много вопросов возникнет именно к вам. Очень жаль, что мы, русские, потому и живем плохо, что не извлекаем опыт от всей предыдущей своей деятельности. Мы знаем, что политика государства на федеральном уровне направлена в основном на поддержку крупного бизнеса. Так получилось, что до сих пор мы остаемся сырьевой страной. В период перестройки все сырьевые ресурсы такой богатой страны в одночасье попали в руки небольшой кучки людей. Академик РАН Дмитрий Семенович Львов приводит такую цифру: 70% всех сырьевых ресурсов сейчас принадлежат примерно 10% населения нашей страны. Тогда и бюджет должны пополнять эти 10%, они и должны с этих богатых сырьевых ресурсов, которые успешно за рубеж вывозят, пополнять бюджет налогами. Однако, нет же. Академик Львов приводит цифру, что бюджет пополняется на 70% за счет труда нашего населения, большинство которого живет ниже прожиточного минимума.
Я привела этот пример для того, чтобы отметить, что у нас уже был печальный опыт экстренной приватизации в России с интересами крупного бизнеса. Поэтому только кажется, что хорош лозунг информационной прозрачности приватизации. Но на то бизнес и делится на три категории: малый, средний и крупный. Кто скажет, что у них равные возможности? Если только в том, что они равно могут в интернет посмотреть - да. Нам в регионах небезразлична судьба предпринимателей. Исследования показали, что цена выше продажной стоимости на 25%. Нам в регионах очень важно, какой профиль бизнеса останется, что там будет? У нас в области, да и не только в Рязанской области, игорный бизнес распространился, как спрут, расползся за год. И он не оптимизирует криминальную обстановку.
Нам важно знать, где социальная ответственность власти, если вы говорите, что дело только в цене и в информационной прозрачности. Куда люди денутся, которые работают в малорентабельном бизнесе, таком, как «бытовка», у которого ноль рентабельности. Возьмите Рязань. По городу осталось всего 12 ателье, где 80% населения, которые живут за чертой бедности, могут отремонтировать, пошить одежду. Кто скупит основные площади? Прибавка малого бизнеса в Рязани - минус тысяча в год, а у нас всего 6 тысяч субъектов малого предпринимательства. Каждый год имеем падение по тысяче, хотя, я считаю, Рязань не худшая область в плане поддержки бизнеса, есть программа поддержки, выделяются средства, но все равно бизнес падает, а в нем занят каждый пятый рязанец.
Раньше говорили: благими намерениями устлана дорога в ад. Получается, что мы опять идем по пути улучшения крупного бизнеса, реализации крупного бизнеса, а о мелком только говорим - поддерживаем. Нас такая позиция Минэкономразвития не устраивает.
Эту конференцию инициировали именно представители малого и среднего бизнеса, которых поддержал губернатор нашей области Георгий Иванович Шпак. Я думаю, что это - позиция не только Рязанской области, но и присутствующих здесь других регионов. Наверно, представители из других регионов, присутствующие на этой конференции, расскажут о том, как у них рассматриваются эти вопросы.
МУЖИХОВ Н. В.: - Ольга Борисовна, у вас есть еще информация по поводу разделения имущества? Это настолько важно в свете реализации 131-го закона о приватизации, эта дележка имущества идет сложно, зачастую наши управления не знают, что отдавать, что принимать, кому отдавать. Давайте послушаем все выступления, потом перейдем к прениям.
Предоставляю вам слово.
СОКОЛОВА О. Б.:
- Мы писали закон о приватизации, предполагая, что имущество имеет принципиально различную ликвидность. Ни для кого не секрет, что и федеральное имущество представлено как преимущественно гигантами, акциями «голубых фишек», так и мелкими унитарными предприятиями, на которых работают единицы, например, 10 человек и менее. Понятно, что малому предприятию не нужен контрольный пакет акций промышленного гиганта, и наоборот, промышленному гиганту не нужен подвал в областном городе. Каждое имущество должно иметь своего адресата. И приватизация - это разовая акция, это помощь только один раз. Она не решает проблемы функционирования малого бизнеса вообще. Должны быть такие экономические институты, которые на всех этапах жизнедеятельности предприятия стимулировали бы его эффективное функционирование, включая и такой момент как переход имущества в руки более эффективного собственника.
А теперь о перераспределении имущества между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Необходимость организации перераспределения государственной собственности возникла в связи с принятием в 2003 году двух важнейших федеральных законов, подготовленных и принятых в рамках проведения административной реформы. Это всем известные законы - 131 ФЗ и 95 ФЗ, на основании которых перераспределили, установили в некоторых чертах новую конфигурацию полномочий государственной власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления. Ряд полномочий был отнесен к управлению госвласти субъектов, ряд вернулся на федеральный уровень. Некие подвижки произошли на уровне муниципальных субъектов. Возникла необходимость экономической основы органов государственной власти субъектов РФ и формирование экономической основы местного самоуправления обеспечить перераспределение имущества. Что тут хорошего? То, что перераспределение происходит безвозмездно. Полномочия перераспределены в правовом пространстве, и передача имущества также носит безвозмездный характер. Чаще всего на этой почве возникают конфликты, основанные на предположении: если мы вам сейчас отдадим имущество, а вы завтра его продадите, так, может, отдавать не стоит. В связи с идеологией безвозмездности: мы все живем на одной территории, законодательные наши полномочия установлены так, поэтому нужно здесь и сейчас обменяться этим имуществом и приступить к работе, и не считать, кто кому должен. Законодательство о безвозмездной передаче имущества не запрещает, не может и не должно запретить гражданско-правовой оборот имущества, который может иметь место и в государственном, и в муниципальном секторе экономики. Мы можем что-либо возмездно отдать субъекту РФ, и наоборот, в рамках бюджетного законодательства обеспечить зачет, потому что такие институты в законах о бюджете мы встречаем. Но, тем не менее, если речь идет о перераспределении полномочий между органами федеральной власти и органами местного самоуправления, - там, конечно, должна происходить безвозмездная передача имущества. Что под этим подразумевается? Что этот процесс конечный и что правила, которые были установлены, с точки зрения законодательства были совсем недавно.
Законы, которые были приняты в 2003 году, устанавливали достаточно жесткие временные рамки для завершения процесса перераспределения имущества, т.е. предполагалось, что все имущество, которое необходимо для формирования экономической основы местного самоуправления должно быть передано в муниципальную собственность к моменту вступления в силу закона 131 ФЗ уже сейчас, к концу 2005 года. А то, что касается субъекта РФ, предполагалось, что все имущество, адресованное субъектам, должно быть передано им до начала 2005 года и, соответственно, то имущество, которое должно поступить от субъекта в собственность РФ, должно быть передано в эти же сроки.
Законодатель, как ему свойственно, часто наиболее сложные вопросы правого регулирования, до которых нет времени додуматься прямо сейчас, в ходе законотворческой деятельности, относит к ведению исполнительной власти. С другой стороны, правительство Российской Федерации, к ведению которого и был отнесен порядок безвозмездного перераспределения имущества, на то и является органом исполнительной власти, что он исполняет данное законодательное предписание. И новые правовые нормы устанавливать не может, особенно такие правовые нормы, которые являлись бы обязательными для субъекта РФ.
Для муниципальных образований в области использования своего имущества, в области осуществления прав собственности имущества субъекта Федерации и муниципальных образований имеется суверенитет. Каждое такое публично-правовое образование самостоятельно распоряжается своей собственностью и никто его не может призвать, кроме законодателя, к тому, чтобы направить эту собственность в то или иное русло.
Все это привело к тому, что известный закон о льготах 122 ФЗ, который был принят в 2002 году, на этапе его доработки ко второму чтению, где была внесена поправка, которая установила законодательное правило безвозмездного перераспределения имущества между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Эта поправка заключена в ст. 154 Федерального закона 122, в п. 11.
Какие новые правовые нормы содержатся в отношении безвозмездной передачи? Принципиальное новшество - это то, что право собственности у принимающей имущество стороны возникает из акта уполномоченного органа государственной власти. Такой акт в качестве основания для возникновения права собственности предусмотрен Гражданским кодексом РФ. Законом 122 ФЗ установлено, что при передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации право собственности у субъекта возникает из соответствующего распоряжения правительства: передача имущества непосредственно является тем актом, на основании которого право федеральной собственности прекращается, а право собственности муниципального субъекта возникает. И при передаче имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность то же самое - право муниципальной собственности возникает из акта уполномоченного органа государственной власти. Но это, конечно, жестко, но только такой подход позволяет решить годами накопившуюся проблему. Если передаваемой стороне кажется, что передаваемое имущество не соответствует полномочиям, нужно взять в руки закон 184 ФЗ в новой редакции, обратиться в судебные инстанции и доказать, что решение не имеет достаточно законодательных оснований, если не хочется принимать имущество.
Основания для применения безвозмездной передачи имущества очень ограничены. Любое имущество можно передать по этим процедурам. Если в законе прописано, что такое имущество может находиться в муниципальной собственности, то есть основание для осуществления передачи.
Как быть с передачей имущества от субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность? В данном случае актом, уполномоченного органа власти, от которого будет возникать право собственности принимающей стороны, будет при передаче имущества из федеральной собственности акт правительства РФ, а при передаче муниципального имущества в собственность субъекта - акт уполномоченного государственного органа власти субъекта РФ. Возникает вопрос: не является ли такая процедура изъятием, когда субъект Федерации передает имущество в Федерацию, то право собственности возникает из решения правительства. Дело в том, что, в отличие от передачи имущества из собственности федеральной, которая осуществляется в одностороннем порядке, передача из собственности субъекта осуществляется исключительно по предложениям передающей стороны. Мы не можем принять никакое федеральное имущество, пока субъект Российской Федерации нам этого не предложит. Все процедуры, которые мы можем инициировать эти предложениям, решаются в рабочем порядке. Возникает вопрос при размещении определенных подразделений Министерства внутренних дел, когда необходимо передать муниципальное имуществе надо передать непосредственно в федеральную собственность. Здесь есть некоторая правовая проблема, связанная с тем, что закон 131 ФЗ допускает передачу имущества федеральной собственности, и это, как показывает практика, необходимо, а в законе 122 ФЗ этот канал передачи имущества из муниципальной в федеральную не был предусмотрен. Сейчас стоит задача по подготовке поправок в эту часть 122-го закона, и там предусматривается возможность прямой передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную.
Еще затрону такую тему: что является объектом передачи, и каков механизм передачи. Из закона о безвозмездной передаче и в законе о федеральной передаче есть одна, ряд лет неустранимая, терминологическая трудность, структурной единицей приватизации и безвозмездной передачи является предприятие, но поскольку соответствующее законодательство дифференцируется как гражданское, в терминологии гражданского законодательства мы говорим о передаче имущества. Думаю, что здесь никаких проблем нет, и понимать, что мы на самом деле передаем не просто имущество из разных уровней собственности, а мы, в первую очередь, передаем государственные и муниципальные функции для осуществления этих самых законов. И об этом написано в законе: соответствующие власти создают муниципальные и унитарные предприятия и государственные муниципальные учреждения. Мы передаем имущество вместе с функцией, соответственно вместе с носителем этой функции. Поэтому правовой механизм осуществления безвозмездной передачи имущества - это передача прав учредителя. Де-юре - мы передаем имущество, де-факто - мы передаем права учредителя организаций, которые владеют имуществом, которые выполняют соответствующие функции. Все эти вещи прописаны в порядке безвозмездной передачи в 122-м ФЗ.
Для всех предприятий и учреждений, которые являются объектами передачи собственности, это ни в коей мере не означает их ликвидации и реорганизации, они передаются «живыми», такими как они есть, единственное только, если при передаче изменяется их устав, они должны сделать перерегистрацию права собственности, если возникли коллизионные вопросы с органами по регистрации недвижимого имущества. Если есть практические трудности, то, мне кажется, при запросе от лица Торгово-промышленной палаты нами могут быть рассмотрены и вынесены рекомендации, которые позволят вам упростить, ввести единые правила в этот процесс. Мы всегда готовы рассмотреть ваши вопросы, и хотелось, чтобы торгово-промышленные палаты стали такой площадкой, которая обеспечивала бы наше взаимодействие, наиболее острые вопросы в рамках единого документа могли бы к нам поступить.
МУЖИХОВ Н. В.: - Эта часть выступления касалась представителей КУМИ, КУГИ, тех, которые будут продавать.
ГУСЕВА Т. В.: - Уважаемые участники конференции, у нас по регламенту перерыв, а затем мы продолжим обсуждение вопросов, вынесенных на конференцию.
***
ГУСЕВА Т. В.: - Уважаемые гости, уважаемые участники конференции, уважаемые предприниматели. Мы продолжим нашу конференцию. Я хочу предоставить слово Иоффе Александру Давидовичу.
ИОФФЕ А. Д.: - Аргументация Ольги Борисовны меня не убедила, и, возможно, я не одинок. У меня есть такое грустное размышление о том, что если бы Минэк и правительство пошли бы по такой логике, по такому пути по отношению к гражданам при приватизации жилья, то давно бы не было ни правительства, ни Минэка. А бюджетная эффективность была бы потенциально безумной. Я считаю, что все-таки к людям нужно относиться по-человечески, с уважением. К тем людям, которые, несмотря на большое количество сложностей, которые сопровождают их в процессе построения бизнеса, действительно вложили много и души, и средств, и энергии, наверно, они имеют право на справедливое уважение к себе. Спасибо.
ГУСЕВА Т. В.: - Слово предоставляется нашему гостю Журавлеву Геннадию Александровичу, г. Тула.
|
Назад к списку статей